2015有重点选择性的减税是必须的,当前中国经济形势与财政政策分析

近两年,中国宏观经济形势走出了一条与过去30年不大相同的轨迹,以至于我们对经济形势的解读,对宏观经济政策的理解都不得不用一些新的思维和理念,所以就有了新常态这样一种新的提法。

提赤减税 积极财政料持续加力

中国经济已经进入中速增长阶段,在未来一段时间内将震荡前行,以提高经济增长效益为中心,追求尊重经济规律,有质量、有效益和可持续的增长。积极的财政政策和稳健的货币政策配置,将发挥逆周期调节和推动经济结构调整的双重作用,以实现稳增长、控物价、调结构、防风险多重目标。其中,积极财政政策是扩张性操作的“主攻手”,增加赤字、减少税收、扩大支出是积极财政政策的三个支点,结构性减税成为当前宏观调控的主战场,“营业税改征增值税”成为新一轮财税改革的重点。

《小康》杂志发表中国社科院财经战略研究院院长高培勇文章称,进入2015年,这样一种格局不会出现大的变化,无论是导致中国走入新常态的长期结构性因素,还是短期因素,大致都会和2013年没有太大的出入。如果说有变化,那就是相对于2013年,2015年中国经济形势更严峻了,而且可能更加复杂。

2015年财政收支数据日前出炉,业内人士分析,在经济疲弱环境下,2016年初财政支出将重回高增速,积极财政政策将持续,预计2016年财政赤字率将达3%。

中国经济;中速增长;财政政策;结构性减税;营改增

那么,面对如此严峻的形势,我们应该并且能够做些什么:第一条就是明年的宏观经济政策布局,积极财政政策和稳健货币政策,这条不会改变。我们需要把握的就是在积极和稳健方面能走多远,有多大空间可以操作。

提高赤字率

高培勇,中国社会科学院学部委员,中国社会科学院财经战略研究院院长,教授,博士生导师

所谓积极财政政策,典型的标志一定是今年的财政赤字比去年多才叫积极。今年的财政赤字是13500亿,也就是说明年一定要在这个基础上做加法。加到多少,我们可以算一笔账,一般的办法是赤字不超过GDP的3%就可以。今年的GDP按照7.4%的幅度算,应该是60万亿多一点。明年经济增长比今年低,明年按照7%来算,GDP大概是64万亿,64万亿的3%大约是19000亿,也就是说这19000万亿就是个天花板,我们的活动空间就在13500亿到19000亿之间。

888贵宾会,根据财政部近日公布的数据计算,2015年实际收支口径财政赤字为2.36万亿元,约占同期GDP的3.5%,赤字规模较年初1.6万亿元的预算赤字高出约7600亿元。

一、目前我国的经济形势

这是考虑问题的一个方面。转过来讲,对于赤字的需求有多大,也是个需要考虑的问题。政府支出,无论是主观还是客观上,都是难以减下来的,这是我们认定的一个事实。那么,在13500亿到19000亿这个空间内,能不能满足我们对赤字的需求,这是大事。

光大证券首席经济学家徐高分析,实际收支口径赤字与预算收支口径赤字差距主要来自三方面:一是预算稳定调节基金中有1124亿元结转用于2015年开支;二是地方政府债从2015年转为余额管理,2014年地方政府债务还本部分为993亿元,2015年在1000亿元左右,意味着发新债还老债可以获得2000亿元左右的支出资金;三是财政存量资金盘活,估计2015年财政存量盘活资金在4000亿元以上。前两项资金来源均在年初预算中,第三项则为年内新增资金来源。

1.GDP增速持续回落

对赤字的需求包括很多内容,减税便是其中非常重要的一项。目前已经确定减税的数字大概有三五千亿,主要体现在营改增上,已有的营改增的进程,在1+7个行业范围内,已经给国家带来了2000亿左右的减税。2015年年末中国要全部实现营改增,推广到所有行业,四五千亿的减税是有的,这是一个很大的需求。

2015年3.5%的财政赤字率远高于年初设定的2.3%的预算目标。在此背景下,今年赤字率目标是否会提高?业内人士认为,日前召开的中央经济工作会议已给出明确答案,要阶段性提高财政赤字率。

从2011年开始,我国GDP增速一直处于回落当中,今年第一季度,实现国内生产总值118855亿元,按可比价格计算,同比增长7.7%,增速比去年四季度和去年全年分别回落0.2和0.1个百分点,但高于今年7.5%的预期目标。

文章指出,减税,关键是减哪些税的问题。就好像人一样,减身体当中臃肿的部位,这个臃肿的部位究竟在哪儿,主要有这样几个方面:

对于提高幅度,中金公司首席宏观分析师梁红表示,2016年财政政策将继续维持扩张态势。预计一般公共预算财政赤字达到2.2万亿,一般公共预算赤字率达到3%。考虑政府继续盘活存量资金,以当年收支计算的赤字率可能比2015年的3.5%进一步扩大。

2.三大产业增速明显放缓

第一,给企业减税。中国税收的90%甚至更多都是企业贡献的,中国的税收负担和其他国家税收负担存在的最大差异,就是我们的宏观税赋约等于企业税赋,如果说绕开企业去实施减税的话,减不到点上。

徐高认为,目前财政存量资金规模在3万亿元左右,盘活财政存量资金可能成为未来重要财政收入来源。随着年末预算约束的消除,经济疲弱环境下,年初财政支出将重回高增速,积极财政政策将持续。

不管是第一产业、第二产业还是第三产业的增速,都明显放缓,从2011年年末开始,就呈现出这样一个趋势。

第二,要减间接税。中国税收的70%以上都是隐含在价值中征收的,这也是中国税制相对于其他国家税制的一个突出差异。

中国人民大学国家发展与战略研究院院长刘元春表示,2016年是中国宏观经济持续探底的第一年,也是近期最艰难的一年。在世界经济见底之前,中国经济还存在下行空间。各类宏观经济指标将进一步回落,微观运行机制将出现进一步变异。应坚持“财政挖渠,货币放水”的原则,建议强化积极财政政策的定向宽松,财政赤字率可以达到3%左右,总量达到2万亿元左右,同时,逐步将结构性减税转变为总量性减税,改革现有财政支付模式。

3.固定资产投资增速缓慢

第三,还需要考虑到税收之外的其他收费方面的负担。目前中国的财政收入,去年是13万亿,今年应该是14万亿多一点,可是,与此同时,14万亿当中的40%不在财政支出的考虑之内,有政府预算支出,有社会保险基金预算,还有国有资本金预算,等等。这些预算不减,单纯说税收,其重点也没有突出出来。

扩大减税规模

固定资产投资(所谓中国模式在很大程度上可以概括为投资拉动的模式)作为中国经济增长的一个重要指标,从2011年年末开始,在过去一年当中,其增速也呈现回落状态。尽管中央政府已经允许地方政府和铁道部加大基础设施支出,但2012年固定资产投资同比增速仍有所下降。

所以,围绕这几个方面去实施减税,有重点选择性的减税,是必须的。

梁红认为,2016年减税将发挥更大作用。“营改增”将覆盖到所有行业,增值税税率有可能下调。由于经济增长和通胀仍然偏弱,税收增速仍将保持较低增长。土地出让收入在2015年经历大幅下跌后,预计2016年跌幅缩小,政府收入总量增速可能回升。

4.社会消费品零售额增速改善幅度较小

文章表示,另外,对赤字还有一个很大的需求,就是地方债的自发自还。今年的13500亿,中央是3500亿,地方是4000亿,明年在这个基础上呢,又加入了地方债自发自还的,粗略测算一下就可以知道地方债自发自还的需求有多大。单讲地方债利息支出需求,按照2013年审计署6月份发布的数字,地方政府负有偿还责任的债务和其他或有债务17万亿多,再少一点也有10万亿多一点,按照现在的市场利率计算,仅仅是付息,我们的财政赤字供需之间的压力是非常大的,这是我们考虑宏观经济布局的时候需要明白的基础环境。

梁红预计,减税主要通过降低增值税实现。在具体减税安排上,一是通过金融、房地产、建筑以及生活服务业的营改增,预计减税2000亿元左右;二是降低制造业增值税等,预计减税3000亿元左右,据此测算,制造业增值税率可以从目前的17%大致降低到15%左右,增值税仍然偏高。预计企业所得税不会进行调整,但个税起征点偏低,有上调的需要,企业缴纳的社保等也有下调的必要。

据中国市场学会统计,社会消费品零售额增速尽管有所提高,但幅度较小。从整个消费形势来看,尽管有小幅度回升,但从整体上说,还没有真正好起来。餐饮、烟酒消费,在中央八项规定的影响之下,其下滑速度是非常快的。

关键词:减税市场经济中国经济

梁红预计,今年减税可以提升经济增长0.4个百分点。“如果增加的财政赤字主要用于支出而不是减税,对于经济增长的拉动作用更大。”

5.外贸出口回升势头不强劲

加快发行地方债

对外贸易继续延续了上年底企稳回升态势,出现了少许的回升势头,这主要得益于以美国为代表的世界经济的温和复苏,但是回升幅度和规模都很小。

加快地方债务置换,增加地方可用资金也是今年积极财政政策的一大重点。

6.财政收入增速下滑

分析人士预计,2016年地方债置换与新增规模将达到6万亿左右。新增债券将增加地方可用资金,存量置换债则帮助减轻地方债务成本支出,利于稳增长。

财政收入是目前特别抢眼的一个经济因素。财政收入的增速,不仅与往年相比持续回落,而且已经低于GDP的增幅,甚至低于今年预算的增幅,就目前的运行情况来看,今年的财政收入形势将很不乐观。

中金公司固定收益研究组认为,存量债务在未来2至3年完成置换,意味着未来将提前置换未到期债务。预计2016年地方政府债券置换与新增规模总计约6万亿,春节前会有少量地方债发行,但集中供给或需待春节后甚至两会后。2016年地方债发行将更加均匀,且债务余额管理制度下,地方政府发债的自主性将增加。

7.国际货币基金组织、经济合作与发展组织和世界银行下调我国经济预期

中债估值中心预估,2016年地方债发行会在2015年的基础上增加50%至60%。业内人士称,在中央严控地方债务风险背景下,地方债再度扩容,存量置换债券是重点。新增债券额度仍会谨慎控制,地方政府资金来源除了借力地方债,还得综合运用其他投融资手段,如通过PPP模式撬动社会资本。

在这样一种出现剧烈变化的经济走势面前,特别在今年第一季度,中国的宏观经济指标发布之后,国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织已经先后陆续下调了对于今年中国经济的预期。国际货币基金组织已在2013年5月29日把中国2013年的增速调整为7.75%,而在此之前,其曾经预言过中国今年的GDP增速是8%;世界银行则于2013年4月15日将中国经济增速的预期下调到8.3%(原来预期是8.4%);经济合作与发展组织于2013年5月29日将中国GDP增速大幅下调至7.8%,而此前在三月份的预期是8.5%。经济合作与发展组织称,内需疲软和全球经济不确定性为调降中国经济增速的主要原因,预计随着信贷规模扩张和政府刺激政策的出台,2014年中国经济增速将达到8.4%。

在地方债发行力度加大的同时,城投债发行也再加速。交通运输、建筑工程等是城投债主要投资行业。

二、对中国经济形势的基本判断

徐高表示,随着地方政府债务置换规模的加大和城投债的加速发行,基建投资资金面将明显改善。2016年地方债发行规模将进一步扩大,全年地方债发行额可能在5-6万亿元。同时,城投债发行持续加快,预计2016年城投债发行量将达1.8万亿元,将持续改善地方政府资金来源。

面对这样一种宏观经济形势的变化,我们该作何种判断呢?这一段时间,不管是经济学界,还是政府的主管部门,特别是一些智囊机构,都在对当前的经济形势作出自己的分析。我们有如下几点初步判断。

1.中国经济在震荡中前行

中国经济形势在未来一段时间之内,将继续在震荡中前行。之所以作出这样的判断,是出于对眼前这场世界金融危机特殊性的观察。我们还清楚地记得,2008年,当中国经济被卷入国际金融危机的时候,决策层曾经用“百年不遇”、“前所未有”来概括这场金融危机的特殊性,但那个时候对其特殊性的定义,无非是根据它影响的规模和影响的范围作出的。在这场危机持续了5年之后,我们再来看其特殊性,恐怕结论就不能仅仅限于它的影响规模和影响范围了。在以往,我们更多地是把国际金融危机视作周期性的问题,多国采取的大多是应对经济危机的调控手段,但是现在看来眼前的这场危机,不仅仅是周期性的危机,而且还有结构性的因素,或者换言之,是周期性因素和结构性因素两者交织在一起的危机,这就和以往的经济危机运行轨迹有所不同。在二次大战之后西方国家出现的经济危机,我们总说它的突出变化是周期缩短,原来7-8年一次,后来5-6年一次,3-4年一次,甚至是2-3年一次。当这次危机从2008年持续到今年,5年时间过去之后,我们发现它在很大程度上已经打破了我们原来对金融危机的这样一种认识,而且往前看,何时走出危机,目前还难下断言,所以它肯定有不同于周期性危机的因素在发挥作用,这种因素现在看来可以归结为结构性因素。正因为这样,现在整个世界都在悄然进行经济结构调整,美国如此,欧洲如此,日本也如此。中国的经济结构本来就存在问题,在经过了一系列反危机操作之后,今天的中国经济结构应该说与2008年之前相比并无改善。久存于我国经济体制中的结构性矛盾,非但没有减弱,反而变得更加突出。但是,不管中国还是整个世界,一旦涉及结构调整,都不像周期性的反危机操作那样,一定要持续较长的时间,这种较长时间的经济结构调整,必将会带来一系列调整,一方面要进行结构调整,另一方面要经历进行结构调整所带来的震荡。往前看,中国经济可能将是一个持续震荡的过程。

2.中国经济已经进入中速增长阶段

对于危机以来的经济运行图,实际上在四五年前,大家都有过种种预期。有人说它将呈V字型,也有人说它将呈现W型,甚至有人说它将呈现L型,但不管哪一种预测,我们都是基于周期性危机作出的。所谓的V字型,无非是说它从11%一路下滑到6%之后,还会反弹到11%,这是一个V字型;W型无非是说它从11%下降到6%,再回到11%,再降到6%,再上升到原来的起点。但是现在看来,中国经济恐怕不是这样,原因是它不仅仅是周期性危机,更多的是由结构性因素所导致的危机,经济增速放缓,更多的是结构性因素导致的。正如人的成长有幼年、童年、少年、青年、中年、老年这样一个过程一样,经济的增长也是有阶段性的。就目前整体情况看,中国经济大致处于工业化中后期,在这一阶段,会出现一些与其他阶段所不同的情况。比如从劳动力转移的趋势来看,以往更多的是劳动力从农业向工业或者制造业转移,但那个时候的转移主要是因为处于闲置或半闲置状态,比如10年、20年前,从农村转移出的劳动力是处于闲置或半闲置的状态,所以这种转换并不伴随着公司成本的上升,而且在那个时候,从农业转到非农业会带来劳动生产率的提升。在单位时间内,一个人在工业化阶段与在农业化阶段所创造的价值是不同的,因此在当时那个发展阶段,GDP的增速就会很快。但是到了工业化中后期就不是这个样子了。虽然现在也可以招来从农业向非农业转移的劳动力,但招来的劳动力不再是闲置或半闲置的状态,可能处于就业状态,因而这种转移必将伴随着劳动力成本的上升,或者说工资成本的上升。而且到了工业化中后期,整个经济发展更多地向服务业转移,那么发展服务业就必然引起劳动力由农业和制造业向服务业转移。在这种转移过程中,大家都知道,起码在当前中国,服务业的劳动生产率是低于制造业劳动生产率的,所以这个转移过程中并不必然带来劳动生产率的提升,因而整个经济的发展速度自然会出现下降,这一点与中国社会科学院在2011年为上海市政府所作课题的结论是完全相符的,也就是说,上海市政府的研究课题可以佐证这种判断。因而,如果把当前的中国经济增长速度放缓理解为结构性的放缓,那么就意味着我们当前的经济结构或者经济要素结构,也就是目前其所支撑的经济增长速度肯定要比过去低,这是非常重要的一种分析结论。如果这种结论大致上是可以让人接受的,那么今后或者从现在开始,中国经济增长的轨迹可能既不是V字型也不是W型,更不是L型,而可能是一种V字型的变异。比如说,它在10%~11%高速增长的轨道上下跌到6%,然后反弹,但是刚反弹到7%~8%的水平上,它就不再继续上升,而是沿着一条水平的道路走下去,这可能就是我们从此要进入的所谓中速增长阶段。

3.中国经济要转到以提高经济增长效益为中心的轨道上来

在经济增长不再呈现粗放型的扩张轨迹而进入一个相对中速增长的轨道之后,我们该追求什么?中央经济工作会议提出,要转到以提高经济增长效益为中心的轨道上来,而且具体解释为,我们所需要的增长是尊重经济规律,有质量、有效益和可持续的增长,这实际上是对中国经济发展思路作了一个非常大的调整。以前往往是先定GDP增长的速度,然后再围绕着GDP增长速度确定其他相关经济指标。但是从中央经济工作会议及2013年4月28日中央政治局常委讨论经济形势的讲话精神来看,目前的稳增长或叫保持一定的经济增长速度,主要目的是为了保就业,也就是说现在的发展速度更多地围绕保就业这个目标来做文章。李克强总理在几次讲话中说,在以往的劳动就业和经济增长关系条件下,要保8%~10%的经济增长才能完成保就业的目标。当时的测算是GDP增长一个百分点,可以增加100万人就业,那是在以往就业和经济增长关系中得出的。那么现在进入工业化中后期,整个中国的劳动力就业与经济增长关系的格局发生了变化,这种变化充分表现在服务业比重上升和中小企业迅速发展,现在服务业和中小企业对于中国经济增长的贡献度比以往有所下降,但是对于就业的贡献度却上升了。因而,目前要有7%的增长就不会有太大的就业压力,即7%~8%这样的经济增长速度对于中国目前实现发展目标基本够用。进一步来看,目前中国经济发展方式并没有根本改变,在这种情况下,如果继续追求高速度,所带来的可能不是持续的健康的发展,所以以7%~8%这样一个经济增速作为今后的发展目标,是比较符合当前中国经济发展实际的。

4.国家财政收入增速放缓

中国经济增速放缓又进一步带来了财政收入增速的放缓,当前对此似乎有种谈虎色变的感觉。其实大家看到的更多的是表面的、外在的东西,如果深入分析财政收支的具体环节,还能看到更多。比如说,目前财政收入增速放缓,不仅仅是相对于以往的增速放缓,而且低于GDP的增速,甚至低于当年8%的预算收入,看到的问题就会严峻一点,但是我们说目前的财政收入增速放缓,可能是一种生活当中的常态,也就是说,以前是特殊经济时期,今后我们将进入正常的财政收支状态。当前的财政收入增速放缓的原因主要有四点:

经济决定财政,当整个中国经济增速放缓而且进入深度转型期后,财政收入的增速自然要下滑,自然要振荡。这是无论在政治经济学还是西方经济学当中都能找到根据的一种推断,符合逻辑。

当我们说增速放缓的时候,不管经济增速还是财政收入增速(特别是财政收入增速),实际上是有参照系的,就是拿什么尺子去测度而得出收入放缓这样一种判断。我们目前用的尺子,是往前推18年的,是用1994-2012年的这把尺子来测度2013年财政收入增速的,因此才会给出一个所谓放缓的结论。如果换一把尺子,比如从1994年前推到1984-1985年,把那把尺子拿过来测定今年的经济增速,可能得到的结论就不是经济下滑了,而是上升了。在1994年之前,我们曾经经历过一个财政收入增速下滑时期,以至于财政收入占GDP比重一年下调一个百分点。1978年的财政收入占国民收入的比重是31.06%,到1994年底财税改革之前的1993年下调到了12.58%,将1994年作为一个节点,为这前后10年的财政收入增速画一个完整的轨迹图,会发现它是一个V字型的。从这个角度讲,1994年出现的财政收入持续高速增长,在很大程度上带有1994年前持续十几年增速下滑的补偿性,没有前些年增速的持续下滑,就不会有后十几年的增速持续上升。当我们把它归结为补偿性质的时候,目前财政收入增速放缓可以理解为当补偿达到一定程度之后的一种正常的回归现象,更何况今年1~5月份全国财政收入增速为6.6%,不管是纵向看,还是横向与其他国家相比,6.6%其实并不是一个较低的水平。

过去十几年财政收入持续高速增长是1994年财税改革的成果之一,带有改革红利的性质。既然是改革红利,红利的释放也有其运行规律,经济学有一个最根本的规律,就是收益递减规律。根据收益递减规律,它向右下方倾斜,所以这种改革红利在释放一定时间之后,现在进入递减阶段也符合规律。

2012年财政收入是11.8万亿元,其中有十多万亿元的收入来自于税收,我国税收收入的基本情况和其他国家有些差异,财政收入中的增值税占了40%,营业税占了16%,消费税大约占9%,三者相加占65%,如果在此基础上加上关税,加上其他零星的流转税收,整个流转税占全部税收的70%,那么它的影响就不一样了。流转税是间接税,间接税的纳税人和付税人不是一回事,那么纳税人交税之后,要把它加到各种商品的价格当中转嫁出去,所以流转税与商品及服务的价格有着密切的联系,它作为价格的构成部分而发挥作用,70%以上的税收要通过各种途径融入价格,进入经济运行过程当中,流转税收对价格的冲击力就会很大。任何国家的流转税收都会融入价格,但是其他国家融入的比例、份额不像中国这么大。所以从整体上讲,中国的税收和价格捆绑在一起,由此带来的结果是,当经济高速增长时,价格跟着涨,居民消费价格指数往往比较高,那么税收的增速是快速紧密性增速;当经济增速放缓,价格水平也跟着降低的时候,那么税收的降速会快于GDP的降速,这也是为什么经济增长10%,财政收入增长20%,而现在经济增长7.7%,财政收入增速降到6.6%,道理就在这里。

三、中国宏观经济政策的配置

在这样一种经济形势面前,再来看一下宏观经济政策的配置。宏观经济政策的配置实际上是宏观调控资源。

1.积极稳健配置:操作有所不同

目前的宏观经济政策,是中央经济工作会议定的调,称之为积极稳健配置,实际上就是积极的财政政策和稳健的货币政策的搭配,但是如果盯住积极稳健配置的字面意义,很容易让人产生误解,因为这样一种政策搭配格局从2011年就开始了,已经连续实施了三年,那么字面上相同是否意味着实质内容也相同呢?如果实质内容也相同,就没有必要再单独分析2013年经济工作格局,把2011年、2012年的政策拷贝过来就可以了,但实际情况不是这样的。因为在中国人的宏观经济政策概念表述当中,它从来就是一个带有高度文学色彩的字眼,名义上如此,实际上并不一定是这样。对比2011年和2013年的配置,至少在三点上有所不同。

在边际效益递减规律的作用下,扩张操作的药效已经有所下降。就像人类服用抗生素,第一次药片下去之后药效很大,但是持续一段时间之后药效会降低一样。即便面对当前的经济增速放缓,而动用2008-2010年那样高达4万亿元的投资计划,所带来的功效肯定不如那三年。

在扩张性经济政策的综合作用下,粗放型扩张对于经济结构调整的副作用已有所显现,这也好比服用抗生素,不仅仅是药效下降的问题,而且还有副作用,吃多了肯定不行。而2008年以来我们超越扩张性财政和货币政策的这种操作,实际上已经对经济结构带来了很大的副作用。我本人担任首钢股份公司的独立董事,每当开董事会时就会看到现在钢铁业面临的巨大难题,在过去5年当中,上了很多的新项目,以至于导致钢铁价格一路下滑,今年比前两年没有改善反而进一步恶化。

越来越多的事实证明,真正的复苏,不管是当前中国还是整个世界,都不可能建立在现有的经济结构基础之上。

2.发挥双重作用:逆周期调节和推动经济结构调整

经济结构不变,单纯动用反周期的经济政策来应对危机,是走不出危机的,只有在反周期的同时坚持经济结构调整才行。也正是出于这样一种认识,中央经济工作会议对今年宏观经济政策的作用定位已悄然发生变化。在中央经济工作会议公报中可以看到:发挥积极财政政策和稳健货币政策的逆周期调节和推动结构调整的作用。这是一个非常大的变化,因为以往或者在课本上学到的基本原理,宏观经济政策更多的是作为反周期调节来发挥作用的,且更多的是对总量的调节,而很少涉及结构问题。危机来了搞扩张,通胀来了搞紧缩,这是耳熟能详的宏观经济政策操作基本原理。但此次它不仅仅是调节,同时还赋予它推动经济结构调整这样一个角色,要在两条线索上去改,这是一个非常大的变化。

3.实现多重目标:稳增长、控物价、调结构、防风险

宏观经济政策目标也有很大的变化。2008年的宏观经济政策目标是全力保增长,保增长是压倒性的。现在回过头来看,就是把宏观经济资源都用到这一目标上来打歼灭战。而后来,随着形势的变化,宏观经济政策的目标,就逐步地添加了,先是添加了控物价,后来又添加了调节个税。到今年,鉴于过去5年当中增发的各种地方债务、融资债务陆续进入偿还期(2013年大约有3.5亿元债务进入偿还期),所以地方的债务风险问题凸显,以至于在中央经济工作会议中提出:坚决守住不发生系统性、区域性金融风险的底线,宏观经济目标成了一个防风险的目标。大家可能也已经注意到,李克强总理每次讲话都会说,要稳增长,要调结构,要防风险,几个目标要同时兼顾。如果在过去只是追求稳增长一个目标,只是打歼灭战,但是当同时追求5个、一系列多个目标的时候,可以把它形容为打阵地战,就是那么多资源,就是那么多兵力,要同时把它配置到各个阵地上去,每个山头都要守,难免会出现顾此失彼的情形,难免会在追求宏观经济政策目标上左右徘徊。这也是一个很大的变化,以至于宏观经济政策的步调也发生了变化。

四、多重目标下的积极财政政策

1.积极财政政策是扩张性操作的“主攻手”

今年宏观经济政策的操作跟往年有所不同。比如说,今年以来货币政策的操作走出了一个特殊的轨迹,如广义货币供应量的增速比去年还高,但是它对整个货币政策扩张这种格局所产生的影响力却比以往下降了。如利率方面的调整至今没有被选择,这更多的是顾虑输入性通货膨胀的压力和系统性、区域性金融风险的压力,不能放开手脚,像过去那样去应对经济增速的放缓,因而一个控物价,一个防风险,在很大程度上牵制了货币政策在稳增长方面的作用体现,这是与以往不同的地方。在这样的条件下,积极的财政政策在稳增长方面异军突起,如果说过去的五年它确实担任过主角的话,那么在2013年它要担任更重要的角色。

2.补赤、减税、扩支是积极财政政策的三个支点

积极的财政政策所能做的事情归结起来有三项:增加赤字、减少税收、扩大支出,称之为减税护国制。

增加赤字。首先需要理清赤字和积极财政政策之间的关系。很多人把赤字当作积极财政政策的标志,这是不对的。如果今年的财政赤字和去年一样多,最多说明今年的财政政策是中性的;今年的财政赤字比去年少,则说明财政政策是紧缩的;今年的财政赤字比去年多,则是扩张的,扩张与否取决于赤字的增减,这是一个基本原理。2013年继续实施积极财政政策,财政赤字要多于2012年才行,那么2012年财政赤字是多少呢?目前对外公布的数字是8000亿元,实际上可能还不止,还要加上动用中央预算调节基金来弥补的那2700亿元,加起来的总和是10700亿元。财政赤字是一个特定的财政年度收入与支出之间流量的一种差额,比方说今年财政赤字一万元,既可以找别人借一万元钱来弥补,也可以8000元钱找别人借,另外2000元钱用以往年度的存款。不管是用存款弥补赤字,还是动用借款去弥补赤字,都是当年的收入。把2012年财政赤字认定为10700亿元,今年有哪些变化?第一,今年的财政收入增速肯定比去年还低。第二,政府换届效益所导致的投资膨胀,以及在改善民生方面的巨大压力,今年的财政支出增速肯定高于去年。第三,相对于以往,今年中央政府的调节存量已经不多,不足千亿元。第四,去年实际上财政收入增速已经下滑,当年中央财政税收已经减少,今年财政赤字肯定会有所扩张,但是这种扩张弥补赤字的来源更多地要依赖举债而不是中央预算调节基金。今年财政赤字到目前加起来为13000亿元,其中包括12000亿元的借款,也就是去年发行的国债,也包括从中央预算调节基金中拿来的那1000亿元。今年迄今为止的财政赤字比2012年的财政赤字不是媒体上宣传的多了4000亿元,而是只多了2300亿元,千万不要把今年的财政扩张效应和4000亿元的财政赤字挂起钩来,只能和2300亿元财政赤字对应起来,才是比较符合实际的判断。

减少税收。赤字不直接等于扩支,在有些人眼中,有多少赤字就希望扩大多少支出,这是不对的。就像家庭过日子一样,一笔赤字既可能是增加支出的结果,又可能是减少收入的结果,少挣多花同样会带来赤字。所以,一笔特定的财政赤字,要同时用于支撑减税和扩支两个方面,并在两者之间寻求某种平衡,这是扩张财政赤字的一个基本道理。当然,减税和扩支相比,它带来的扩张效益要小,但问题在于减税和扩支对于市场投资与经济运行的作用是有差异的。在当前情况下,既然要把逆周期和调结构同时并举,既然要同时追求四个方面的目标,就不能再使用像过去那样简单操作扩支的办法,而是应当把更多的赤字资源投给减税,因为减税主要可以通过民间可支配收入增加来实施扩张,而不是靠政府作为投资主体实施扩张,民间可支配收入增加,意味着有可能把更多的投资交给市场,而不是交给政府,从而有可能避免政府粗放型投资,带来推动结构调整的效应,这样一种操作更符合中央经济工作会议精神。所以我们建议把13000亿元的财政赤字资源至少拿出一半以上用于支撑结构性减税,不主张把更多的钱用于政府直接投资。

①我国的税收结构。怎么去减税?在哪些方面减税?政府工作报告中就两句话:一是结合税制改革完善结构性减税政策;二是重点加快推进营业税改征增值税的试点工作,完善试点办法,适时扩大试点地区和行业范围。这两句话非常精辟,第一句话告诉我们,不是所有的税都切一刀,是结构性减税,要选择那些需要减的地方去减;第二句话告诉我们在哪里能够做这件事,怎么结合税制改革来完善结构性减税政策。表1是2012年税收结构表,表中把增值税和营业税合并为一个税,就是一般流转税,因为考虑到“营改增”,它们的属性基本一致。从表1中可以看到,一般流转税最大超过了55%,再加上特殊流转税、其他流转税,就超过了70%,还有企业所得税、个人所得税和其他类。那么从这个格局上要求减税,一般要减块大的,不减块小的,就像要让身体更为匀称,就要减赘肉,减那些多余的脂肪。所以,企业所得税不能减,个人所得税更不能再减,这是一个基本判断。

②我国税收收入的来源结构。如表2所示,我国税收的来源结构尽管可以分为7项,但其中有6项具有同一性质,即都来源于企业,“其他类”中6%是个人所得税,剩余的也来源于企业。企业把钱交给了政府,这是另外一个不均衡,前面是税收收入的不均衡,现在是纳税人之间的不均衡。从中可以看出,减税应该减企业的税,而不是减个人的税。

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③与经济合作与发展组织的税收收入结构比较。从表3可以看出,经济合作与发展组织的税收收入结构是比较匀称的,起码比我们匀称许多。如流转税,它的一般流转税、特殊流转税、其他类流转税三税相加,40%多一点儿,企业所得税、个人所得税,加上其他50%多一点儿,直接税和间接税是大致均衡的。企业缴纳的税收,主要是流转税和所得税,个人缴纳的税收主要是个人所得税再加上财产税,这两者之间也是大致均衡的。所谓的结合税制改革完善结构性减税政策,就是要找到在哪些地方去减,哪些地方该减。

④我国的基本税性是“三个比例”。目前我国这种税收格局该如何减税,有三个比例:第一个比例是70%,即70%以上的税收都是流转税,需要通过价格渠道转嫁;第二个比例是90%,即90%以上的税收来源于企业;第三个比例是6%,即只有6%的税收直接来源于居民个人。这三个税收比例大致可以把中国税收的整体格局(无论是收入格局还是来源格局)看清楚。

⑤减税重点是“营改增”。从以上可以看出,该减的税第一是间接税,第二是企业税,那么怎么减,把企业税和流转税合在一起,我们找到了一个或者说可以确定一个能够行之有效的减税重点,那就是“营改增”。这也就是政府工作报告中的第二句话:最终选择“营改增”作为减税目标,这也经历了一个过程。去年两会结束之后,财政部向社会公布了2012年的减税清单,拿出五项减税措施。这五项减税措施有一个共同特征:基本减的都是小微企业的税。中国财政收入的80%以上来自于大中型企业,小型企业和微型企业所缴纳的税收只占百分之几,换言之,即便把小微企业的税收全部免掉,对于整个中国税收的冲击力也是非常小的。但是后来发生了变化,去年5月之后,宏观经济形势出现新的震荡,中央政治局充分讨论之后宣布,要扩大“营改增”的试点范围。这需要一个准备过程,测算、搞调研、拿方案,北京市走得最快,2012年9月1日“营改增”,随后江苏和福建陆续开始。“营改增”减税途径大概有三条:第一条途径是减少重复征税。营业税就属于重复征税,增值税没有重复,所以“营改增”以减少重复征税。第二条途径是让服务业适度,制造业得到优惠。2009年增值税的转型改革,就是为制造业增加实惠,买设备可以抵扣,把营业税并到增值税当中,缴纳营业税的企业也跟着享受这种优惠了。第三条途径是拉平或者降低增值税的平均水平。原来增值税是两档即17%和13%,在“营改增”当中又增加了两档,一档是11%,一档是6%,增加这两档较低的新税率之后,增值税的整个平均水平被拉低了,所以它是减税措施,而且还是一个根据去年的经验,预期效果要远远高于实际效果的减税措施。如上海,去年1月份上海启动“营改增”试点工作,宣布当年可以减税120亿元,到年底减了250亿元,因为实际上减去的不仅仅是“营改增”的企业,而且也包括原来就缴纳增值税的企业,因为它的交易伙伴获得了增值税发票,这个发票可以用来抵扣它原来增值税的税金,所以这是一个力度非常大的减税措施。再往前看,还有进一步的“营改增”之后的减税措施在做准备,那就是增值税的标准继续下调。根据我们测算,就2012年税收计算,增值税率每下调一个百分点将减税2000亿元。以此为例,在增值税基础之上缴纳的几项杂税,比如说城建税、教育费附加、地方教育费附加等,那么连带还有240亿元,如果把增值税降低两个百分点,也就是把增值税从17%降到15%,可能带来5000亿元的减税效果。

扩大支出作为一种传统手段,在以往应对危机的过程中曾立过汗马功劳,但是相对于过去几年,今年有所变化。第一个是经济形势发生变化了;第二个是政策布局已作出重大调整;第三个是兼顾逆周期调节和推进结构调整的需要日趋凸显。在这样的背景条件下,今年以来党和国家的重要文件中涉及支出方面的都是比较节制的,如涉及政府一般性支出时,要求各级政府要厉行节约,严格控制一般性支出,把钱用在刀刃上。涉及政府的投资支出时是这样表述的:在增加并引导民间投资的同时,着眼于打基础、立长远、惠民生,又不会造成基础设施领域的重复建设。这句话要好好理解,有三条非常明确:第一条是中央预算内的投资、财政投资只能用于基础设施建设,不能用于非基础设施建设,这是一个限定;第二条是限定什么样的基础设施可以做,它用了一个限定词,叫打基础、立长远、惠民生,又不会造成重复建设的才可以做;第三条,即便要做还有个前提,即在增加并引导民间投资的同时再去做。所以整体上是一种非常有节制的扩支操作。根据这样的判断,今年财政赤字的资源投向扩支的比例将会相对缩小,至多能达到财政赤字的一半,或者说还要少一点。2013年政府扩大支出的重点包括7个方面,就一般性支出而言,民生方面主要是教育,医疗卫生,社会保障,保障性安居工程,农业、水利、城市管网,社会事业,节能减排和生态工程。

3.“营改增”并非仅仅是税制改革举措

作为实施结构性减税的一项重要举措,我们对“营改增”的认识,应该视野宽广一些,高度再相应提升一些,它绝不是一般意义上的改革举措,而是一个牵一发而动全身、有可能会引发财税改革争议的改革措施。

地方主体税种和税收体系建设——地方主体税种和地方税体系重建。目前“营改增”的试点是在全国9个城市进行,从今年8月1日起就要推广到全国,而且在推广过程中还会增加一些,目前是1+6,那么目前的部属铁路和电信应该加入其中,可能是3+6,那样“营改增”的影响力就会更大,到2015年全国所有行业所有地区都要实行“营改增”,营业税作为一个独立的税种,可能将从此被取消。这样一个税种的变化,甚至是某一个税种当中的某一个甚至某几个构成要素的变化,如果仅仅从税制改革的角度去理解那真的就太狭窄了。从以下几个例子中可以体会到它的影响力。第一个例子,当营业税被并入增值税之后,地方的营业税就没有了,没有了营业税支撑,地方税就构不成一个体系,进而也就构不成一个作为一级政府财政的收支体系,这是很重要的一件事情。一级政府财政具有两个基本条件:第一条是有相应独立完整的收支管理权;第二条是有相对独立的收支平衡权,这是财政最基本的标志。与一级政府财政对应的是“打酱油财政”,就是拿一元钱去打酱油,酱油是8毛钱,余出的2毛钱要交回去,这就叫你干什么事给你什么钱。“营改增”之后,地方没有这个税种了,然后中央财政按照地方收支的需要再给它拨下去,支撑财源,表面上地方政府照常运作,它的财力是有保障的,但是它已经在相当程度上从一级政府财政沦落为打酱油财政,这是有本质差异的。怎么办?需要重建地方主体税,进而重建地方财政,也正是因为这样,十八大报告里关于税制改革只写了25个字:构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。这25个字是以地方税打头的,甚至用的不是完善地方税体系或健全地方税体系,而是构建地方税体系,这是有深刻含义的,所以伴随着“营改增”的进程,地方主体税建设以至于地方财政的建设,都要进入市场,这是一场很重大的改革。

增值税比重上升可能带来的格局失衡以及相关风险——直接税建设提速。当增值税和营业税合并之后,挂在增值税名义下的收入份额就会提升到55%,现在是40%,营业税大约是16%,加起来大概55%,这对搞投资的人来讲,不是好现象,潜藏着风险,而要分散风险,唯一能做的事情就是继续给增值税降低税率,这样,增值税扩大了,但是份额不至于过大、过快地增加。但是在增值税率降低之后,税收收入减少,是要有新的税源、新的税收去弥补的。因为财政支出是不断增长的,任何国家的财政支出,除非在战争年代和特大灾害之后可能会出现回调,其余年间它的基本趋势都是上升的,所以必须有新的税收来填充。增加直接税,所以个人缴纳的税要增加,直接效应要相应增加,这对于中国人的影响,对于中国经济社会生活的影响,都是非常大的。

分税制格局被打破以及利益调整——财政体制重构。目前的分税制实际上经过了十几年的演进过程,已经日益趋近于“分钱制”。在确定分税制改革时有一个原则:财权与事权是否相匹配,这两个权在同一层面上。十七大时有人提出财权在中央集权条件下是不能分解的,也分解不了,所以把财权的“权”字改成“力”字,叫财力与之相匹配。2007年后,修改了《中华人民共和国预算法》,在修订过程中,又有人提出词意太过含糊,换了个词叫“支出责任”。财政体制的设计原则就变成了“财力”与“支出责任”之间的匹配,这不是小事情,它牵扯到我们是否要继续坚持分税制改革的方向,是不是要走回分钱制的道路。伴随着“营改增”的进程,这个盖子也揭开了,连现在的所谓分税制也体现在两个比例上:增值税在中央和地方之间按75∶25分成,所得税按6∶4分成,中央拿60%,地方拿40%,那么这个比例是前提,现有税种和税收的归属不变,但是问题出现了,营业税作为地方收入的地位被颠覆了,它进入了中央和地方共享系统,归属发生变化,原来的那个比例就要调整,调整比例就涉及分税还是分钱的问题,所以随着“营改增”进程的加快,整个分税财政体制都要进行改革。

五、结语

观察现实,展望未来,中国经济将继续在震荡中前行、发展,但在新平台上的发展比较艰辛。在整个国民经济布局当中,要稳增长,今年会更多地看到积极财政政策的作为。这方面有三条线索可以作为观察点:一是赤字增加了多少;二是减税效应有多大;三是扩支的规模如何。结构性减税成为当前宏观调控的主战场,因为在这三条线索的运作中,我们特别推崇结构性减税,而结构性减税又是能够赢取国人共识的一个最大公约数。“营改增”将成为新一轮财税改革的导火索。

本文系作者2013年6月16日在中国市场学会第五届会员代表大会上的主题演讲,根据录音整理,未经本人审阅。

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